استقلال از دولت یا وابستگی به بانک‌ها


اگر استقلال بانک مرکزی راه‌حل مشکلات فعلی در نظام پولی کشور نیست، پس چرا تا این حد روی آن تاکید می‌شود؟


در شرایط فعلی کشور و نوسان رو به کاهش ارزش پول ملی بسیاری تصور می‌کنند اگر بانک مرکزی از دولت مستقل بود و سیاست‌های پولی و ارزی آن به صورت مستقل اتخاذ می‌شد اوضاع نابسامان فعلی پیش نمی‌آمد. این پیش‌فرض باعث شده است تا بسیاری استقلال بانک مرکزی را راه‌کار اوضاع فعلی بدانند و عملیاتی شدن این راه‌کار را به طور جدی دنبال کنند. یکی از این اقدامات، قانون جامع بانک‌داری جمهوری اسلامی ایران است که در حال حاضر در کمیسیون اقتصادی مجلس در حال پیگیری است و در بخش اول این طرح که راجع‌به بانک مرکزی است تاکید ویژه‌ای روی استقلال بانک مرکزی از دولت شده است و اساسا یکی از اهداف اصلی در طراحی این قانون، تامین استقلال و کارآمدی بانک مرکزی عنوان شده است. اما سوال این است که آیا واقعا عدم استقلال بانک مرکزی شرایط فعلی را به وجود آورده است؟

برای پاسخ به این سوال باید توجه داشت که وضعیت فعلی که در آن ارزش ریال دچار نوسان و در حال کاهش ارزش است متأثر از متغیرهای متعددی است. البته در این نوشتار بنا نیست تا به شرح و تبیین این‌ متغیرها پرداخته شود. اما واضح است که شناخت این متغیرها می‌تواند روشن کند که آیا استقلال بانک مرکزی راه‌کار مناسبی برای بهبود اوضاع است؟

متغیرهای متعدد در تعیین ارزش ریال

متغیر اصلی و تاثیرگذار در ارزش ریال، حجم ریال در داخل کشور یا همان حجم نقدینگی است. اما با توجه به اینکه ارزش پول ملی در ایران مانند سایر کشورها در طول سال‌های گذشته به دلار وابسته بوده، امکان و میزان دست‌رسی دولت و بخش خصوصی به دلار، در داخل و خارج از کشور، یک متغیر تعیین‌کننده‌ی دیگر در تعیین ارزش ریال است.

این دو متغیر، یعنی حجم ریال یا همان حجم نقدینگی و دست‌رسی به حجم کافی دلار و ارزهای مهم دیگر، در نسبت با هم ارزش ریال را تعیین می‌کنند. متغیرهایی که میزان و چگونگی تبدیل آن‌ها به یکدیگر با سیاست‌های پولی و سیاست‌های ارزی تعیین می‌شوند؛ یعنی سیاست‌های پولی، روی حجم نقدینگی و سیاست‌های ارزی روی امکان دست‌رسی به حجم دلار مورد نیاز در داخل بسیار موثر است.

البته در خارج از ایران ارزش دلار و امکان دست‌رسی به دلار وابسته به سیاست‌های پولی آمریکا و به صورت ویژه برای ایران وابسته به سیاست‌های تحریمی آمریکا و سایر کشورهای تاثیرگذار است. سیاست‌های پولی و ارزی ایران و سیاست‌های پولی و ارزی آمریکا و همچنین سیاست‌های تحریمی آمریکا و سیاست‌های ضد تحریمی ایران متغیرهای عمده در تعیین ارزش پول ملی کشور هستند.

این سیاست‌ها و تعیین آن‌ها در نهایت، با اثرگذاری روی میزان عرضه و تقاضای ریال و به تبع دلار، شرایط باثبات یا بی‌ثبات برای ارزش پول ملی کشور را را رقم می‌زند که باید به صورت جامع و همه‌جانبه به آن‌ها توجه داشت و بازیگران مختلف که در تعیین آن‌ها موثرند را در نظر گرفت.

«سیاست‌های پولی و ارزی ایران و سیاست‌های پولی و ارزی آمریکا و همچنین سیاست‌های تحریمی آمریکا و سیاست‌های ضد تحریمی ایران متغیرهای عمده در تعیین ارزش پول ملی کشور هستند.»

ساده‌سازی قابل توجه در شیوه‌ی تعیین ارزش ریال

اما اگر از توصیه‌کنندگان برای استقلال سوال شود که دقیقا چرا روی استقلال بانک مرکزی تاکید دارند، عمده‌ی آن‌ها به مسئله‌ی استقراض دولت از بانک مرکزی اشاره می‌کنند و از این‌که بانک مرکزی به مثابه یک‌ قلک برای دولت عمل کند شکایت دارند. در واقع مسئله‌ی آن‌ها این است که دولت هر از چندی بانک مرکزی را مجبور به خلق پول پر قدرت نکند و حجم نقدینگی را از این طریق افزایش ندهد. از این‌رو می‌توان گفت پیش‌نهاددهندگان موضوع استقلال بانک مرکزی، از شش دسته سیاست‌های موثر بر ارزش ریال، با یک فروکاست و ساده‌سازی قابل توجه، مشکل را در سیاست‌گذاری پولی و مسئله‌ی استقراض بی‌رویه‌ی دولت از بانک مرکزی ارزیابی می‌کنند.

اگر حتی این پیش‌فرض فروکاست شده از شش دسته سیاست‌ به یک دسته سیاست‌ نیز مسامحتا پذیرفته شود، چند سوال کلیدی دیگر پیش می‌آید:

آیا اگر با حفظ وضعیت موجود در نظام پولی و بانکی؛ دولت از بانک مرکزی استقراض نکند، نقدینگی خلق نخواهد شد و به تبع آن حجم ریال افزایش نیافته و ارزش آن کاهش نخواهد یافت؟

اگر پاسخ پیش‌نهاددهندگان استقلال مثبت باشد، باید به این سوال پاسخ دهند که چرا از ابتدای روی کار آمدن دولت یازدهم از سال نود و دو، این دولت نسبت به دولت‌های پیشین کمترین حجم استقراض از بانک مرکزی را داشته اما، حجم نقدینگی حتی با سرعتی بیش از گذشته، هم‌چنان افزایش داشته است؟

سوال دیگر این است که آیا در الگوی فعلی پولی و بانکی حاکم در کشور اصلا استقلال بانک مرکزی ممکن است؟

بانک‌های خصوصی عامل وضعیت فعلی نقدینگی، نه بانک مرکزی غیر مستقل

برای پاسخ به این سه سوال مهم باید توجه داشت که دولت یازدهم به صورت آزمایشی در طول سال‌های حاکمیت خود آن‌چه را که به عنوان هدف اصلی استقلال بانک مرکزی دنبال می‌شود، یعنی عدم استقراض از بانک مرکزی، انجام داده است. در واقع دولت یازدهم سعی کرده است به نوعی از بانک مرکزی مستقل باشد اما همان‌گونه که گفته شد، همچنان نقدینگی با سرعتی بیش از گذشته در حال افزایش بوده است!

دلیل این افزایش نه استقراض دولت و نه حتی تبدیل دارایی‌های خارجی یا همان ارز حاصل از نفت به ریال بوده است؛ دلیل اصلی اضافه برداشت بانک‌ها به طور عام و بانک‌های خصوصی به طور خاص بوده است! در واقع بر خلاف رویه‌ی مرسوم آن‌چه در پنج سال گذشته به خلق پول پرقدرت منجر شده است، نه دولت بلکه بانک‌ها و عمدتا بانک‌های خصوصی بوده‌اند که اوضاع نابسامان و ناترازی حساب‌های آن‌ها یکی از دلایل اضافه برداشت صورت گرفته توسط آن‌هاست.

«بر خلاف رویه‌ی مرسوم آن‌چه در پنج سال گذشته به خلق پول پرقدرت منجر شده است، نه دولت بلکه بانک‌ها و عمدتا بانک‌های خصوصی بوده‌اند.»

البته اضافه برداشت بانک‌های خصوصی و ناترازی حساب‌های آن‌ها دلایل ریشه‌ای‌تری نیز دارد. یکی از مهم‌ترین آن‌ها، رقابت بانک‌های خصوصی با بانک‌های دولتی برای جذب حجم بیشتری از سپرده ‌است؛ رقابتی که از همان بدو شکل‌گیری بانک‌های خصوصی آغاز شد و با وعده‌ی پرداخت سود بیشتر، به تدریج نقدینگی را به سوی بانک‌های خصوصی هدایت کرد تا جایی که امروز حدود هفتاد درصد از سپرده‌های مدت‌دار در اختیار بانک‌های خصوصی است.

البته روشن است که موضوع پرداخت سود به سپرده‌ها تنها در حد وعده باقی نماند و امروز حجم سود پرداختی بانک‌ها به سپرده‌گذاران به رقمی بیش از دویست و پنجاه هزار میلیارد تومان رسیده است.[۱] یعنی در حالی که سال گذشته حدود سیصد هزار میلیارد تومان به رقم نقدینگی اضافه شده است،[۲] دویست و پنجاه هزار میلیارد آن، صرف سود پرداختی به سپرده‌گذاران بانکی می‌‌شود. تقریبا عمده‌ی سود پرداختی بانک‌ها، از محل خلق نقدینگی جدید است و در واقع این رقم هنگفت که در قالب سود بانکی پرداخت شده است، خلق و به میزان نقدینگی موجود اضافه شده است! سودهای پرداختی بانک‌ها یکی از مهم‌ترین مصارف آن‌ها و یکی از عوامل اصلی اضافه برداشت آن‌ها است.

البته می‌توان عوامل ریشه‌ای دیگری نیز برای اضافه برداشت بانک‌ها برشمرد. یکی از آن‌ها، تغییر شیوه‌ی محاسبه‌ی سود بانک‌ها از سال ۱۳۸۰ به این سو است. در زمان مدیریت آقای مظاهری به عنوان رئیس کل، به بانک‌ها اجازه داده می‌شود بر خلاف رویه‌ی مرسوم، حتی اگر یک مشتری در موعد مقرر، اصل و بهره‌ی وام دریافتی خود را به بانک باز نگرداند، بانک بر اساس این گذاره‌ی غلط که مشتری بالاخره این مبلغ را به بانک بازخواهد گرداند، مبلغ هنوز بازنگردانده را به عنوان درآمد در نظر بگیرد و بتواند این درآمد موهومی و هنوز محقق نشده را دوباره به دیگران وام دهد.[۳] این مسئله نیز یکی دیگر از عوامل ناترازی حساب‌های بانک‌های خصوصی و نیاز آن‌ها به اضافه برداشت و همچنین یکی دیگر از عوامل رشد سرسام‌آور حجم نقدینگی در کشور است.

با این توضیحات روشن است که با وجود پرهیز دولت یازدهم از استقراض از بانک مرکزی، این وضعیت نابه‌سامان در نظام بانکی و ناترازی حساب‌های بانک‌های عمدتا خصوصی، منجر به رشد سرسام‌آور نقدینگی در سال‌های اخیر بوده است و عملا راه‌کار پیش‌نهادی طرفداران استقلال بانک مرکزی، دست‌کم در پنج سال گذشته اجرا شده اما چون مشکل در جای دیگری بوده، نتیجه‌ای به دست نیامده است. به بیان دیگر اگر در پنج سال گذشته به جای استقلال دولت از بانک مرکزی، استقلال بانک‌ها و به صورت ویژه بانک‌های خصوصی از بانک مرکزی رقم می‌خورد الان نتایج خیلی بهتری حاصل شده بود.

در عمل می‌توان این‌گونه نتیجه گرفت که با شکل‌گیری بانک‌های خصوصی از ابتدای دهه‌ی ۸۰، رقابت زیان‌باری میان این بانک‌ها و بانک‌های دولتی شکل گرفت و به قیمت پرداخت سود‌های نامتعارف، عمده‌ی نقدینگی به سمت بانک‌های خصوصی آمد. امروز این نقدینگی در اختیار بانک‌های خصوصی است اما عملا حجم گسترده‌ی سودی که لازم است برای حفظ این نقدینگی بپردازند هم باعث ناترازی این بانک‌ها شده است و هم برای پرداخت آن هر سال رقم هنگفتی به حجم نقدینگی کشور اضافه می‌شود.

ضمن این‌که بانک‌های خصوصی، که از ابتدای دهه‌ی ۸۰ در حق انحصاری خلق کالای عمومیِ «نقدینگی» با بانک‌های دولتی شریک شده‌اند، با هدایت نامناسب نقدینگی و وام‌دهی غلط، عمده‌ی منابع در اختیار خود را صرف پروژه‌هایی می‌کنند که منفعت عمومی ندارند. اگر در گذشته این امید وجود داشت که کالای عمومی پول خلق و صرف پروژه‌های عمومی مثل جاده، پل، اتوبان، سد و تاسیسات زیربنایی شود؛ امروز منابع بانک‌های خصوصی عمدتا در قالب سود به سپرده‌گذاران پرداخت می‌شوند و اگر مبلغی باقی ماند، صرف احداث مراکز خرید عظیم در مناطق مختلف کشور می‌شود که از منافع آن‌ها تنها عده‌ی محدودی از مردم بهره می‌برند.

استقلال افراطی دولت از بانک مرکزی غیرممکن و پرهزینه

البته در موضوع استقلال دولت از بانک مرکزی، باید به نکته‌ی دیگری نیز توجه شود. این‌که در شرایط موجود و با حاکمیت الگوی پولی و بانکی فعلی در کشور، چقدر استقلال بانک دولت از بانک مرکزی ممکن است؟ اگر در الگوی پولی و بانکی حاکم در کشور، استقلال بانک مرکزی از دولت به صورت افراطی انجام شود، دولت برای تامین نیازهای خود به سوی بانک‌ها می‌رود و با استقراض از آن‌ها، ابتدا منابع در دسترس بانک‌ها را محدود می‌کند و سپس با بدحسابی در بازپرداخت بدهی خود به بانک‌ها، بانک‌ها را دچار ناترازی کرده و بانک مرکزی را مجبور می‌کند تا به بانک‌ها اجازه‌ی اضافه برداشت بدهد. یعنی دولت به جای این‌که مستقیم از بانک مرکزی قرض بگیرد، به صورت غیر مستقیم از طریق بانک‌ها، از بانک مرکزی قرض می‌کند. البته این ناترازی این بار عمدتا در حساب‌های بانک‌های دولتی اتفاق می‌افتد و بانک مرکزی مجبور می‌شود این‌بار برای ممانعت از ورشکستگی بانک‌های دولتی به آن‌ها اجازه‌ی اضافه برداشت دهد.

 

«اگر در الگوی پولی و بانکی حاکم در کشور، استقلال بانک مرکزی از دولت به صورت افراطی انجام شود، دولت برای تامین نیازهای خود به سوی بانک‌ها می‌رود و با استقراض از آن‌ها، ابتدا منابع در دسترس بانک‌ها را محدود می‌کند و سپس با بدحسابی در بازپرداخت بدهی خود به بانک‌ها، بانک‌ها را دچار ناترازی کرده و بانک مرکزی را مجبور می‌کند تا به بانک‌ها اجازه‌ی اضافه برداشت بدهد.»

همان‌گونه که گفته شد، اگر بیش از این‌که بر روی استقلال دولت از بانک مرکزی تاکید می‌شود که به صورت افراطی در الگوی پولی و بانکی حاکم در کشور ممکن نیست، بر روی وابستگی بانک‌ها و علی‌ الخصوص بانک‌های خصوصی به  بانک مرکزی تمرکز شود، شرایط فعلی سامان خواهد یافت. در واقع این دولت نیست که به بانک مرکزی بیش از حد نزدیک و وابسته شده است، این بانک‌ها هستند که به بانک مرکزی نزدیک و وابسته شده‌اند.

اگر رابطه‌ میان سه نهاد دولت، بانک مرکزی و بانک‌ها به صورت یک آرایش دایره‌ای در نظر گرفته شود که در آن بانک مرکزی مابین دولت و بانک‌ها قرار دارد و نزدیکی و دوری آن‌ها نشان‌دهنده‌ی میزان وابستگی و استقلال باشد؛ رابطه‌ی نهادیِ مطلوب میان این سه جزء زمانی محقق می‌شود که از نظر شکلی، بانک مرکزی درست در میانه‌ی دو نهاد دولت و بانک‌‌ها باشد. اگر در استقلال بانک مرکزی از دولت افراط شود، با زیاد شدن فاصله‌ی دولت از بانک مرکزی، عملا در یک فرآیند دوار دولت به بانک‌ها نزدیک یا وابسته خواهد شد و با استقراض از آن‌ها، بانک مرکزی را وادار خواهد کرد تا برای تامین ناترازی در حساب بانک‌ها، به آن‌ها نزدیک شده و با کاهش استقلال خود نسبت به بانک‌ها، به آن‌ها اجازه‌ی اضافه برداشت دهد.

«رابطه‌ی نهادیِ مطلوب میان سه نهاد دولت، بانک مرکزی و بانک‌ها زمانی محقق می‌شود که از نظر شکلی، بانک مرکزی درست در میانه‌ی دو نهاد دولت و بانک‌‌ها باشد.»

پیشنهاد استقلال دولت از بانک مرکزی بدون توجه به شرایط فعلی، نه تنها راه‌حل مشکلات نیست، بلکه همان‌گونه که از حیث ترتیبات و آرایش نهادی قابل مشاهده است اساسا در الگوی پولی و بانکی حاکم در کشور، ناممکن است و استقلال افراطی هر کدام از دو جزء دولت یا بانک‌ها از بانک مرکزی به وابستگی نامتعارف دیگری به بانک مرکزی خواهد انجامید.

اگر موضوع استقلال بانک مرکزی راه‌حل نیست، چرا روی آن تاکید می‌شود؟

اما اگر استقلال بانک مرکزی راه‌حل مشکلات فعلی در نظام پولی کشور، خصوصا در مسئله ارزش پر نوسان و کاهنده‌ی ریال نیست، پس چرا تا این حد روی استقلال بانک مرکزی از دولت و همچنین استقلال دولت از بانک مرکزی تاکید می‌شود؟

ممکن است اولین پاسخی که به ذهن می‌رسد، همان نکته‌ای باشد که پیشتر گفته شد: «بدفهمی مسئله و سپس ارائه‌ی راهکار غلط و تاکید بر روی آن». این پاسخ می‌تواند برای تعداد زیادی از افراد درست باشد اما برای معدودی دیگر که می‌دانند مسئله چیز دیگری است و همچنان روی استقلال بانک مرکزی به عنوان راه‌حل تاکید می‌ورزند، قطعا این پاسخ صدق نمی‌کند. در واقع باید پرسید چرا آن دسته از افرادی که می‌دانند اوضاع نابسامان پولی کشور ارتباط چندانی با عدم استقلال بانک مرکزی ندارد و متغیر اصلی، فعالیت آزادنه و بی‌مبالات بانک‌های خصوصی در نظام بانکی است، روی استقلال بانک مرکزی به عنوان یک آدرس غلط تاکید دارند؟ چرا آن‌ها با وجودی که می‌دانند استقلال بانک مرکزی راه‌حل نیست، آن‌را به عنوان راه‌حل مطرح می‌کنند؟

شاید یک مثال تاریخی بتواند تا اندازه‌ای علت این اصرار بر روی این راه‌حل را روشن کند. در جریان مذاکرات کنگره‌ی ملی آفریقا با حزب ملی برای انتقال از دوران آپارتاید در سال ۱۹۹۳ که در سال ۱۹۹۴ به انتخاب نلسون ماندلا از کنگره‌ی ملی ختم شد؛ حزب ملی که قدرت را در دوران آپارتاید بر عهده داشت و حالا سعی می‌کرد در جریان مذاکرات، همچنان اجزایی از قدرت را برای خود نگه دارد، بر روی مسئله‌ای تاکید داشت، که موضوع بحث این نوشتار است: «استقلال بانک مرکزی». موضوعی که نوآمی کلاین در کتاب دکترین شوک به آن پرداخته و در فصل دهم آن «تولد دموکراسی در بند»، این چنین می‌نویسد:

…در دهه‌ی ۱۹۷۰ پادایاشی به عنوان مشاور جنبش اتحادیه‌های کارگری آفریقای جنوبی، به مبارزات آزادی‌خواهی پیوست. او به یاد می‌آورد که: «ما، در آن روزها «منشور آزادی» را در پشت درهامان می‌چسباندیم». از او پرسیدم چه زمانی متوجه شد که وعده‌های اقتصادی «منشور آزادی» تحقق نخواهد یافت. و او پاسخ داد که برای نخستین بار، موقعی نسبت به عدم تحقق  وعده‌های اقتصادی «منشور آزادی» مظنون شد که در اواخر سال ۱۹۹۳ و در مراحل پایانی معمامله‌شان با «حزب ملی» تیم مذاکره‌کننده با او و همکارانش در گروه «بگذاریم دموکراسی کارش را بکند» تماس تلفنی گرفتند. در این تماس، از آن‌ها خواسته شد دیدگاه‌های خود را راجع‌به نقاط مثبت و منفی استقلال بانک مرکزی آفریقای جنوبی از دولت منتخب به صورت مکتوب ارائه دهند. مذاکره‌کنندگان تاکید کردند که این گزارش را تا صبح روز بعد لازم خواهند داشت.

پایاداشی به یاد آورد که ما کاملا غافل‌گیر شده بودیم. او که تحصیلات دوران کارشناسی‌اش را در دانشگاه جان‌ هاپکینز ایالت بالتیمور آمریکا انجام داده بود می‌دانست که در آن برهه حتی در میان اقتصادادان هوادار بازار آزاد در ایالات متحده، استقلال بانک مرکزی، ایده‌ای غریب و حاشیه‌ای محسوب می‌شد و منحصرا سیاست دست‌پرورده‌ی معدودی از نظریه‌پردازان «مکتب اقتصادی شیکاگو» بود که معتقد بودند بانک مرکزی هر کشور به سان یک جمهوری مستقل و مقتدر واقع در آن کشور باید ورای دخالت قانون‌گذاران منتخب مردم اداره شود.

از دید پادایاشی و همکارانش، که عمیقا معتقد بودند که سیاست‌های پولی باید در خدمت «اهداف بزرگ دولت جدید یعنی: رشد اقتصادی، ایجاد اشتغال و بازتوزیع ثروت» باشد، جهت‌گیری «کنگره‌ی ملی آفریقا»،‌ غیر عقلایی بود. نظر پادایاشی و همکارانش بی‌هیچ تردیدی این بود که: «قرار نیست بانک مرکزی مستقلی در آفریقای جنوبی داشته باشیم».

پادایاشی و یکی از همکارانش، شب تا صبح، مشغول تهیه‌ی مقاله‌ای بودند که تیم مذاکره‌کننده را به استدلال‌های لازم برای مقاومت در برابر موضع دل‌فریب «حزب ملی» مجهز می‌کرد. اگر بانک مرکزی (که در آفریقای جنوبی بانک خزانه نام داشت) جدا از بقیه‌ی دولت اداره می‌شد، می‌توانست توانایی‌های «کنگره‌ی ملی آفریقا» برای ایفای تعهدات مندرج در «منشور آزادی» را محدود کند. علاوه بر این اگر بانک مرکزی به دولت کنگره‌ی ملی آفریقا پاسخ‌گو نمی‌بود، قرار بود دقیقا به چه کسی پاسخ‌گو باشد؟ به صندوق بین‌المللی پول، به بورس سهام ژوهانسبوگ؟ روشن است که «حزب ملی»، سعی داشت حتی پس از شکست انتخاباتی راهی برای حفظ قدرت پیدا کند. راه‌بردی که لازم بود «کنگره‌ی ملی آفریقا» به هر بهایی در برابر آن مقاومت کند. پادایاشی به یاد آورد که: «آن‌ها داشتند جای پای خود را محکم می‌کردند. استقلال بانک مرکزی بخشی از دستور کارشان بود.»

صبح روز بعد پادایاشی مقاله را فاکس کرد اما تا چند هفته پاسخی نشنید: «وقتی پرسیدیم چه شد به ما گفتند: خوب! از بابت این یکی کوتاه آمدیم، نه فقط قرار بود بانک مرکزی به عنوان نهادی خودمختار در درون دولت آفریقای جنوبی اداره و استقلالش توسط قانون اساسی تنظیم شود، بلکه اداره‌اش نیز بر عهده‌ی کریس استالز، یعنی همان فردی گذاشته می‌شد که آن‌را تحت حاکمیت آپارتاید اداره می‌کرد.

پادایاشی گفت: «ما تا آن مرحله فعال و سرخوش بودیم، زیرا تلاشی انقلابی در کار بود؛ دست‌کم، قرار بود نتیجه‌ای از آن حاصل شود.» اما وقتی فهمید که بانک مرکزی و خزانه‌داری را قرار است روسای سابق آن دو نهاد در حکومت آپارتاید اداره کنند، نتیجه‌گیری‌اش این بود که: «از نظر تحول اقتصادی، همه‌چیز از دست خواهد رفت.» از او پرسیدم: «آیا تصور می‌کنی مذاکره‌کنندگان واقف بودند که چقدر بی‌نتیجه امتیاز داده‌اند؟» پس از لختی تامل پاسخ داد: «با صراحت بگویم: نه». مذاکرات یک معامله‌ی صرف بود.

از نقطه نظر پادایاشی هیچ کدام این اتفاقات ناشی از خیانت بزرگ رهبران کنگره‌ی ملی آفریقا نبود، بلکه آنان در یک‌سری از موضوعات که در آن برهه ظاهرا حیاتی و تعیین‌کننده به نظر نمی‌رسید، از سفیدپوستان حزب ملی رو دست خوردند.

در این مذاکرات، کنگره‌ی ملی آفریقا خود را در تارهایی تنیده از قوانین و مقررات رمزآلود در بند یافت، که تماما برای مهار قدرت رهبران برگزیده‌ی مردم طراحی شده بود. با کشیده شدن شبکه‌ی این تارها بر کشور، صرفا معدود کسانی متوجه وجود آن‌ها شدند. اما وقتی که دولت جدید قدرت را در دست گرفت و سعی کرد آزادانه راهش را در پیش گیرد و مزایای ملموس آزادی را که رای‌دهندگان توقع داشتند و در انتخابات به آن‌ها رای داده بودند در اختیارشان قرار دهند، شبکه‌ی تارها تنگ‌تر شد و دولت دریافت که از لحاظ قدرت در تنگنا است.

پتریک باند که در سال‌های نخست حکومت کنگره‌ی ملی آفریقا سمت مشاور اقتصادی در دفتر نلسون ماندلا را بر عهده داشت، به یاد می‌آورد که نقل محافل آن‌ها این طعنه بود که: «خوب! دولت را به دست آوردیم، اما قدرت کجاست؟».

«استقلال بانک مرکزی موضوعی است که نوآمی کلاین در فصل دهم کتاب دکترین شوک با عنوان «تولد دموکراسی در بند» به آن می‌پردازد.»

در واقع آن‌چه که در آفریقای جنوبی اتفاق افتاده است هدف پشت‌پرده‌ی عده‌ی معدودی در کشور است که تلاش می‌کنند استقلال بانک مرکزی را به عنوان راه‌حل اصلی پیشنهاد دهند و آن‌را به عنوان مطالبه‌ی عمومی جامعه مطرح کنند تا علاوه بر در اختیار گرفتن قدرت اقتصادی تا جای ممکن قدرت سیاسی را مهار کنند.

همان‌گونه که در ابتدای این نوشتار گفته شد؛ امروز استقلال بانک مرکزی به عنوان محور اصلی طرح جامع بانک‌داری جمهوری اسلامی از طریق تصویب این طرح دنبال می‌شود. طرحی که در صورت تصویب در کمیسیون، بدون طی فرآیند قانون‌گذاری، به صورت آزمایشی به مدت ۵ سال اجرا خواهد شد. یعنی نه تنها در صحن علنی مجلس به رای گذاشته نخواهد شد، بلکه شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز، مجال هیچ اظهار نظری در مورد آن نخواهند داشت. کاملا روشن است که اجرا شدن این طرح به مدت ۵ سال چگونه می‌تواند نظام اقتصادی کشور را به صورت نامحسوس تغییر داده و دست‌خوش تحولات غیر قابل جبران کند.

حال سوال این است که استقلال بانک مرکزی چگونه در طرح قانون جامع بانک‌داری جمهوری اسلامی دنبال شده است.

بانک مرکزی چگونه قرار است مستقل شود؟

طرح قانون جامع بانکداری جمهوری اسلامی ایران مشتمل بر ادغام دو طرح «بانکداری جمهوری اسلامی ایران» و «بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران»، و لایحه «اصلاح قانون پولی و بانکی مصوب ۱۳۵۱» و نیز احکام مرتبط با تشکیل «بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» است.

یکی از مهم‌ترین موارد در طرح مذکور، نحوه‌ی انتصاب اعضاء هیات عالی بانک مرکزی و خصوصا رئیس کل بانک مرکزی است. مطابق مصوبه‌ی مورخ ۲۴/۸/۱۳۹۳مجمع تشخیص مصلحت نظام‏، نصب رئیس کل بانک مرکزی به پیشنهاد وزیر اقتصادی و دارایی و بعد از تصویب هیات دولت، با تایید و حکم رئیس جمهور صورت می‌گیرد. بنابراین، در حال حاضر، مطابق نص صریح قانون، رئیس کل بانک مرکزی از سوی رئیس جمهور و هیات دولت به شکل مستقیم منتصب می‌شود. اما در طرح قانون جامع بانکداری، طبق متن‏، هیاتی با عنوان «هیات عالی» به عنوان بالاترین مرجع سیاست‌گذاری، ‌وضع مقررات و نظارت بر حسن اجرای قوانین در بانک مرکزی دیده شده است. در این طرح، اعضای هیات عالی به دو دسته‌ی‌ کلی تقسیم می‌شوند: اعضای اجرایی و غیر اجرایی.

طبق بند الف از ماده‌ی هفتِ طرح قانون جامع بانکداری، رییس‌کل به عنوان رییس‌ هیات عالی، قائم‌مقام رییس‌کل به عنوان نایب‌رییس و دبیر هیئت عالی و همچنین رییس سازمان نظارت بر موسسات اعتباری به عنوان اعضای اجرایی شناخته می‌شوند.

مطابق بند ب از ماده‌ی هفتِ طرح قانون جامع بانکداری، در بخش غیر اجرایی دو کارشناس حوزه اقتصاد کلان و آشنا به مسائل پولی و بانکی، ‌دو صاحب نظر در حوزه‌ی مدیریت مالی و آشنا به مسائل پولی و بانکی، ‌یک نفر خبره‌ی مدیریت بانکی، ‌یک نفر حسابدار بانکی، ‌یک نفر خبره حقوق بانکی و یک صاحب‌نظر در زمینه بانکداری اسلامی اعضای غیر اجرایی هیات عالی را تشکیل می‌دهند.

در بند پ از ماده‌ی هشتِ  طرح فوق الذکر، در خصوص نحوه‌ی انتخاب اعضای هیات عالی آمده است: «اعضای غیر اجرایی به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و تایید و حکم رییس‌جمهور منصوب می‌شوند». نکته حائز اهمیت اینکه مطابق ادامه همین بند: «رئیس‌کل نیز به پیشنهاد اکثریت اعضای غیر اجرایی هیات عالی و تایید و حکم رییس‌جمهوری منصوب می‌شود، ‌قائم‌مقام رئیس کل و رییس سازمان به پیشنهاد رئیس‌کل و تایید و حکم رییس‌جمهور منصوب می‌گردند».

به بیان دیگر، هشت نفر اعضاء غیر اجرایی که توسط وزیر اموراقتصادی و دارایی دولت به رئیس جمهور معرفی و از سوی رئیس جمهور تایید و حکم می‌گیرند، نسبت به «پیشنهاد» رئیس کل به رئیس جمهور اقدام و ایشان نسبت به تایید و صدور حکم رئیس کل اقدام می‌نمایند.

نکته دیگر در خصوص طرح جامع قانون بانکداری، وزن و جایگاه خبرگان و کارشناسان عضو هیات عالی می‌باشد. مطابق طرح، هیات عالی بالاترین مرجع سیاست‌گذاری، وضع مقررات و نظارت بر حسن اجرای قوانین و مقررات بانک مرکزی و در یک کلام، راهبری بانک مرکزی و سیاست‌گذاری پولی و ارزی کشور را عهده‌دار است. در این هیات مهم‏،  هشت نفر از یازده عضو آن‌ خبرگان و کارشناسان مختلف پولی و بانکی، اقتصادی، حقوقی و مدیریتی بوده و این امر نشان‌دهنده‌ی نقش برجسته‌‌ی آن‌ها در هدایت بانک مرکزی و کل اقتصاد کشور است.

درباره‌ی عزل اعضای هیات عالی مطابق با بند ث ماده‌ی هشت چنین آمده است: «چنانچه رییس‌جمهور خواستار عزل هر یک از اعضای هیات عالی باشد درخواست خود را به همراه دلایل و مستندات به هیات عالی ارسال می‌کند و در صورت موافقت حداقل دو سوم از اعضای هیات عالی، عضو مزبور عزل می‌شود. رییس‌جمهور در طول دوره مسوولیت خود می‌تواند یک عضو اجرایی و یک عضو غیر اجرایی را به هیات عالی پیشنهاد دهد. قائم‌مقام رییس کل با پیشنهاد رییس کل و موافقت رییس‌جمهور عزل می‌شود».

مسئله‌ی دیگر اینکه در بند ت ماده‌ی هشت طرح، طول مدت دوره‌ی خدمت اعضاء غیر اجرایی هیات عالی شش سال و اعضاء اجرایی پنج سال آمده است.

با توجه به بند ت و ث ماده‌ی هشت از یک طرف، احتمال این‌که این افراد از جرگه‌ی بانک‌داران نباشند بسیار پایین است، از این‌رو در هنگام بروز تعارض میان منافع عمومی و منافع بانک‌داران‏، امکان جهت‌گیری سیاست‌ها در راستای تامین منافع بانک‌داران کاملا قابل پیش‌بینی است و از طرف دیگر هر دولتی که اعضای هیات عالی را در ابتدای دوره‌ی شش ساله تعیین کند در عمل سیاست‌های پولی دولت بعد را نیز ریل‌گذاری کرده است؛ به طور مثال اگر این قانون در سال ۹۸ اجرایی شود‏، هیات عالی تا پایان دولت سیزدهم یعنی ۱۴۰۴ غیر قابل تغییر است.

در پایان با توجه به ساختار قانون اساسی، در جمهوری اسلامی‏، بر اساس مردم‌سالاری دینی، هیچ نهادی حتی ولی فقیه مستقل از نظارت نهادهای انتخابی نیست بلکه تحت نظارت نهادهای ناظر عمل می‌کنند، اما بر اساس آن‌چه در طرح جامع بانک‌داری جمهوری اسلامی پیشنهاد شده است، بانک مرکزی به عنوان نهادی مطلقا مستقل و خارج از هرگونه نظارت، تعریف شده است؛ بنابراین تصویب و اجرای این طرح عملا بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را مطابق آن‌چه فریدمن (اقتصاددان لیبرال و واضع نظریه‌ی بانک مرکزی مستقل)‏، توصیه می‌کند به‌ سان یک جمهوری مستقل و مقتدر ورای دخالت قانون‌گذاران منتخب مردم، در خواهد آورد.

پی‌نوشت


[۱] http://www.irna.ir/fa/News/82998238

[۲] http://fna.ir/bmq5zt

[۳] http://www.irna.ir/fa/News/82998238